内容提要数字经济代表着新一轮科技革命和产业变革的主流方向，促进数字经济健康发展体现了新发展理念的内在要求，为新发展阶段下构建新发展格局、促进高质量发展提供了重要支撑。尽管近年来中国数字经济发展取得令人瞩目的成就，但在国内国际新形势下，仍面临技术、资金、人才、监管、安全等诸多挑战。为应对挑战，应当从构建现代化数字产业体系，加快推动产业数字化转型，完善人才培养体系、数据要素流动制度体系、数字经济治理体系等角度入手，推动我国数字经济持续健康发展。关键词数字经济 新发展阶段 新发展格局 高质量发展 数字化转型 作 者 蔡跃洲 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所 马晔风中国社会科学院数量经济与技术经济研究所牛新星 国家工业信息安全发展研究中心刊 期 2023年第1期2008年以来，世界新一轮科技革命和产业变革，从孕育兴起到加速演进，给经济社会发展带来深刻变化。在此过程中，以平台经济为代表的各种数字经济新业态、新模式不断涌现，在改变生产生活方式的同时也为经济增长提供了新的动力来源，这是由数字经济的运行方式、技术、经济特征等因素所决定的。党的二十大报告对于发展数字经济进行了细致部署，强调要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”当前，中国数字经济发展势头强劲，但也存在诸多风险挑战。为此，本文拟从数字经济的相关特点入手确定其在新发展阶段下的发展定位，分析中国数字经济发展的现状、趋势及面临的挑战，并就应对挑战、促进中国数字经济健康发展提出相应建议。一、数字经济是落实“三新一高”的重要支撑数字经济代表新一轮科技革命和产业变革的主流方向。促进数字经济健康发展，有望成为新发展阶段中贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展的重要抓手，并为实现第二个百年奋斗目标、建设社会主义现代化强国提供有力支撑。（一）新发展阶段与新一轮科技革命和产业变革交汇重叠新发展阶段涵盖的时间范围大致是从2021年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标开始，持续到2050年前后全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标。而这一阶段恰好与世界新一轮科技革命和产业变革所对应经济长周期的上升期交汇重叠。从创新经济学的视角来看，从18世纪60年代到20世纪90年代，全球大致经历了五次技术革命，分别是：（1）18世纪60年代至70年代，以“斯密顿水车”“珍妮纺纱机”“阿克赖特水力织布机”等为标志，开启工业革命的序幕；（2）18世纪末到19世纪30年代，以“瓦特蒸汽机”的广泛应用和“利物浦—曼彻斯特”铁路线的开通为标志，将人类社会带入“蒸汽和铁路时代”；（3）19世纪70年代，以钢铁、电力及重型机械等为代表的第三次技术革命将人类社会带入“钢铁和电气时代”；（4）20世纪初，以石油化工、汽车制造为代表开启了“石油与汽车时代”；（5）20世纪60年代至70年代，以英特尔公司微处理器的发布为标志宣告“信息时代”的到来（Freeman，2008；FreemanandPerez，1988；Perez，2010；Mathews，2013）。而2008年前后逐步孕育兴起的新一轮科技革命和产业变革，则可以看作是第六次技术革命（蔡跃洲，2016；Mathews，2013）。前五次技术革命演进的历史经验表明，技术革命与经济增长有着密切关联。20世纪30年代末，创新经济学的鼻祖约瑟夫·熊彼特便发现工业革命以后世界经济增长呈现出50年左右的周期性变化，该周期也被称为“熊彼特长周期”或“康波周期”。在发生时间上，技术革命与经济长周期之间存在耦合，即几乎每一轮技术革命的标志性事件都会在上一轮经济长周期的下降阶段出现，比新一轮经济长周期的起点（及上升阶段）提前大约10~20年（Schumpeter，1939；Perez，2010；Kondratieff，1935；Mathews，2013）。技术革命周期和经济长周期之间的规律性耦合有其内在的微观基础，每一次技术革命都是对既有技术体系和经济均衡的颠覆性冲击，每一个社会成员和微观主体面对冲击时都有一个适应的过程。有的微观主体在原有技术体系下没有太多的既得利益和沉没成本，能够积极拥抱新的技术体系，更多的微观主体则是原有技术体系的既得利益者，在新一轮技术革命萌芽阶段，出于维护自身利益的考虑会本能地进行抵制。这样，新技术体系从出现到全面推广应用，需要经历一段相当长的接受和适应过程，一旦跨越微观主体接受的临界点，便会引发大规模的投资需求，引导全社会要素资源向新技术领域大量集聚，人们的生活消费方式也将发生重大变化并引发新需求，从而使经济进入新一轮经济长周期的繁荣和上升阶段（Schumpeter,1939；Kondratieff, 1935；Mathews,2013）。基于技术革命与经济长周期的耦合机制，经过十多年在全社会范围内的影响和渗透，新一轮经济长周期上升阶段开启的时间应该在2020年前后，与我国新发展阶段的起始点基本重合。从我国以及全球经济实际运行状况来看，尽管受全球化逆流和疫情冲击影响，宏观经济整体未能表现出强劲增长，但疫情冲击下数字经济快速发展的势头有目共睹。根据前五次技术革命的经验，每一次所对应经济长周期的上升阶段大约会持续30年左右。如果延续此规律，那么新一轮经济长周期也有望持续30年左右，覆盖2020—2050年这段时间，正好与我国的新发展阶段形成交汇重叠。（二）发展数字经济顺应新科技革命趋势、贯彻新发展理念习近平总书记在2018年两院院士大会上指出：“现在，我们迎来了世界新一轮科技革命和产业变革同我国转变发展方式的历史性交汇期。既面临着千载难逢的历史机遇，又面临着差距拉大的严峻挑战。我们必须清醒认识到，有的历史性交汇期可能产生同频共振，有的历史性交汇期也可能擦肩而过。”数字经济代表新一轮科技革命和产业变革的主流方向，是把握历史交汇期的重要抓手。根据弗里曼、佩雷兹等的总结，技术革命通常是由多个关联通用目的技术（GeneralPurpose Technology, GPT）领域同时或相继出现激进式/ 颠覆式创新而引发的，在此过程中，将形成新的主导技术体系（Bresnahanand Trajtenberg，1995；Lipsey etal.，2005；Perez，2010）。随着新技术体系的扩散，将衍生出新的生产要素、新兴产业部门和新的生产模式或经济形态，进而为不同长周期的经济繁荣提供新动能。18世纪60年代到19世纪初，炼铁、珍妮纺纱机、瓦特蒸汽机等技术突破，引发第一次工业革命，纺织、煤炭、铁路运输等逐步成为国民经济的主导产业，并形成以机器生产、蒸汽动力、过程控制为重要特征的工厂化生产模式。19世纪60年代至20世纪初，发电机、转炉炼钢、石油炼化等技术突破，引发第二次工业革命，钢铁、电力、石化、汽车等先后成为新的主导产业，并形成以标准化、大规模、流水线等为重要特征的现代大工业生产模式。2008年前后，互联网、移动通信、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术的重大突破成为引发此轮技术革命的主要动力，由此衍生出的各种数字经济新模式、新业态则代表着此轮科技革命和产业变革的主流方向。一方面，新一代信息技术的加速商业化应用，使得数字技术对应的产业部门即数字产业化迅速壮大，在宏观经济中占据越来越重要的地位；另一方面，新一代信息技术渗透融入经济社会运行的各个领域，全方位、大幅度降低了数据生成、采集、处理、传输、分析各环节的成本，使数据资源能够在全社会范围内实现大规模、低成本地利用，从而为其广泛使用并成为新关键要素创造了前提条件。基于数据资源的广泛使用，以互联网平台经济为代表的各种新业态、新模式得以不断涌现，进而对生产消费乃至整个经济社会运行模式带来重大变革，形成数字经济这种新经济形态。与此同时，发展数字经济也是贯彻新发展理念的具体体现。数字经济代表了新一轮科技革命和产业变革的主流方向，是科技创新、集成创新、模式创新的产物。推动数字经济健康发展体现出创新发展的理念。一方面，以大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术，代表了当今科学技术、工程技术的前沿领域，加快数字产业化发展，本身就是在推动科技进步，需要大量的知识创新；另一方面，依托各种新一代信息技术而形成的诸如网约车平台、电子商务平台、外卖服务平台等新模式、新业态，既是各种ICT技术通过特定方式集成的成果和集成创新的典范，也是制度创新、模式创新的结果。此外，发展数字经济还能很好地贯彻、体现开放理念。基于互联网平台迅速发展的各类平台经济，其商业模式得以运作的前提是平台对外开放，通过开放获取更多的客户，进而实现仅靠其自身无法实现的网络外部性。（三）发展数字经济有助于构建新发展格局、实现高质量发展根据马克思政治经济学经济循环的相关论述，经济社会运行本质上是以生产为起点、消费为终点、分配和交换为中间环节的动态循环过程；或者说，经济社会运行可抽象为具有继起关系的四类活动，即生产、分配、交换（流通）和消费。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关键在于打通生产、分配、流通、消费各环节的堵点断点，畅通经济循环。而人类社会的经济循环过程又都伴随着物质流/能源流、资金流、信息流的传递和流转。畅通经济循环的最终结果应该是，生产环节产出的商品/服务（物质流）能够快速、精准地从供给侧配置到需求侧。为完成商品及服务交付，需要消耗一定的能源，如交换（流通）过程中的能量耗费，并进行资金的交割结算。在完成上述活动、实现经济循环的过程中，会产生相应的信息流。不同经济形态和文明发展阶段下，受制于当时的信息通信技术和信息交流方式，物质/能源、资金、信息等在经济循环中的流转模式存在较大差别。数字经济时代，新一代信息技术的大规模商业化应用，全方位降低了数据信息的收集、处理、分析、传输、交互等成本；数据信息获取使用的即时性、便利性得以大幅提升，成为经济社会运行的新关键要素，为信息流引导物质流、资金流，加速经济循环，构建新发展格局提供了有力的支撑。当然，畅通经济循环要求数据要素充分、快速流动，数据要素流转又必然带来信息安全问题，而跨境数据流动更是事关国家安全，并且涉及国与国之间的博弈和制度协调。构建完善新发展格局，要求相关部门协同配合，切实统筹好数字经济领域中发展与安全两件大事。发展数字经济还将为高质量发展提供基础性支撑。从供给侧来看，经济高质量发展要求实现“质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”，而数字经济作为新经济形态，最为突出的特点就是经济运行效率的大幅提升。在微观层面，基于数字技术的广泛渗透和应用，不仅产生大量数据资源，还能够从中迅速提炼出有效信息，并在生产消费各环节中实时传递，提升生产经营各环节、各主体、各要素之间的协同性，从而提高全要素生产率。在宏观层面，数据要素所具备的非竞争性、（部分）非排他性等技术-经济特征，使之能够同时应用于多个不同场景，发挥上述协同性和效率提升作用，最终体现为对经济发展的放大、叠加、倍增效应。从需求侧来讲，高质量发展应该更好地满足“人民日益增长的美好生活需要”，在新时代意味着更多满足收入水平提高后的多元化、个性化需求。而以平台经济为代表的各种数字经济新模式，通过挖掘长尾市场、提供个性化产品服务等方式，能够更好地满足消费者需求，带来更多消费者剩余（Gordon,2018；Veldkamp and Chung, 2019；蔡跃洲、马文君,2021）。二、数字经济发展的基本状况与趋势随着ICT技术在经济社会各领域的深入渗透，数字经济在全球范围内蓬勃发展，在世界经济体量中的占比越来越高。世界银行的一项研究显示，2020年数字经济规模相当于全球GDP的15.5%，在过去15年里，其增长速度是全球GDP 增速的2.5倍。根据国际货币基金组织统计，2020年全球GDP总量达到84.5万亿美元，以此推算2020年数字经济规模已经达到13.1万亿美元。随着数字技术的加速创新和深度融合，网络、数据、计算、平台等数字经济发展所需的关键要素，逐渐成为整个经济社会体系的基础设施，不同国家和地区的数字经济竞争力也越来越多地体现在这些核心和基础领域。本部分将从互联网渗透率、数字基础设施、算力需求及结构、平台企业分布等四个方面，梳理全球数字经济发展的基本状况和变化趋势，并对中国数字经济发展的规模和特征进行分析和预测。（一）全球数字经济发展态势与格局1.互联网用户规模及渗透率在通信网络建设方面，移动互联网是近年来的主要发展趋势。根据国际电信联盟（ITU）公布的数据，2021年世界平均3G（及更高代技术）移动网络人口覆盖率达到95%，发达国家为98.6%，发展中国家为94.3%，最不发达国家也达到83.2%。与十年前相比，移动网络人口覆盖率实现显著提升，互联网用户规模也呈现快速增长趋势。根据国际电信联盟公布的数据，截至2021年11月，全球互联网用户达到49亿，大约占全球总人口的63%，2019年以来上升了近17%，增速极其惊人。2020年以来，新冠疫情在全球的传播进一步加速了数字技术的渗透和数字经济规模的增长，疫情本身及防控措施带来的出行减少、社会隔离等情况促使越来越多的活动在网上进行。数据显示，2020年全球互联网宽带使用量增加了35%，是2013年以来增长幅度最大的一年，作为对比，2019年这一数字是26%。中国3G/4G移动网络人口覆盖率在99% 以上，基本实现全覆盖，而且在5G网络建设和技术开发方面处于世界领先地位。根据工信部发布的《2020年通信业统计公报》，截至2020年底，中国已开通5G基站超过71.8万座，建成全球最大的5G 通信网络，实现5G网络对所有地级以上城市的全覆盖。但从互联网使用来看，2021年世界平均互联网渗透率（网民在人口中的占比）为62.5%，中国的互联网渗透率为73%，而发达国家在90%以上（其中美国为92%），中国的互联网渗透率与发达国家相比仍有较大差距。2.数字基础设施建设分布数据是新一代信息技术大规模商业化应用的产物，随着个人、企业和政府越来越多地使用数据来创造基于互联网的新服务，围绕数据流通和价值挖掘形成了新的经济和业态，并逐渐形成数据价值链。强大的数字基础设施和核心数字技术能力是打造数据价值链的关键。数据的传输和存储依赖于通信网络、海底光缆、卫星、数据中心等数字基础设施，本国的数据传输主要依靠通信网络，而跨国数据传输主要依靠海底光缆。国际电信联盟绘制的全球通信网络连接地图显示，海底电缆网络密度最高的是北部跨大西洋路线和跨太平洋路线，即美国和欧洲之间以及美国和亚洲之间的线路。2000年以前的海底光缆基本都是运营商投资建设，近十年来，随着超大型互联网平台数据传输需求的激增，以谷歌、亚马逊、微软、脸书为代表的美国互联网巨头积极投入海底光缆建设，并逐渐成为海底光缆的主要建设主体。相比之下，中国拥有的海底光缆数量非常有限，且国内大型互联网平台很少参与到海底光缆的建设中。在数据中心建设方面，联合国贸易与发展会议2021年发布的报告显示，大约80%的联合定位数据中心（Co-location datacenter）集中在北美和欧洲的发达国家，其中，美国占38%，欧洲占29%，中国仅占3%；在超大规模数据中心建设方面，美国约占总数的39%，中国占10%，日本占6%。虽然欧洲在联合定位数据中心方面占有较高份额，但是数据价值挖掘的能力落后于美国和中国。中国在超大规模数据中心建设和数据价值获取上拥有较大优势，但与美国相比仍具有一定差距。从海底光缆和数据中心建设情况来看，美国企业在数据价值链上的发展和布局更加国际化，中国的数据价值链拓展仍然主要局限在国内。3.算力需求变化及结构随着数字经济的快速发展和数据价值链的日益成熟，各行业领域的计算需求急剧增长，在这样的背景下计算力的重要性日益凸显。IDC和浪潮信息联合发布的《2020全球计算力指数评估报告》显示，美国和中国是全球计算力指数最高的两个国家，在计算能力和基础设施支持上大幅领先于其他国家。计算力的提升既依赖于数据中心、智能计算中心等基础设施的投资，也依赖于人工智能、云计算等前沿数字技术的发展，近年来人工智能计算（AI计算）的支出快速增加。从技术发展来看，在人工智能、云计算等前沿数字技术，以及被视为下一代颠覆性技术的量子计算等方面，中国的科学研究和投资都在快速增长，与美国、欧盟成为共同的领导者（OECD，2020）。IDC发布的《2021—2022全球计算力指数评估报告》显示，2021年AI算力支出在总算力支出的占比与五年前相比提高了3%，中国的AI算力支出增速尤其瞩目，过去五年15个国家AI支出的增长中有60%来自中国。不过，从相关技术重要科研成果的引用率和核心专利质量来看，中国与美国相比仍有一定差距。4.平台企业发展及分布状况数字经济的一个重要特征是数字平台的出现，当前经济活动中由平台支持的产品或服务的重要性日益增加。数字平台作为一个交易的中介机构，大大降低了市场进入成本和消费者的搜索成本，有助于提高市场效率，但由于网络效应和其他因素，平台容易积累起巨大的市场力量，并可能滥用其市场支配地位（Chen,2020）。近年来，超大型数字平台的崛起引发全球关注，数据平台带来的垄断和数据隐私安全等问题成为全球性议题。尽管如此，数字平台作为一种新的生产力组织方式，在各行各业的渗透已经成为不可逆转的趋势，特别是新冠疫情暴发以来，数字平台已经成为经济社会运行的重要支撑，在推动产业升级、优化资源配置、畅通经济循环中发挥出越来越重要的作用。到目前为止，超大型数字平台主要集中在美国和中国。联合国贸易发展会议发布的《2021年数字经济报告》显示，截至2021年5月，全球市值最高的前100家数字平台企业中，美国企业有33家，中国企业有24家，两国的数字平台企业占到一半以上。数字平台是数据价值链上的重要角色，大型数字平台企业聚集了海量用户，在数据收集和价值挖掘上具有显著的规模优势。《2021年数字经济报告》从数据跨境流动的角度对此进行了分析，中美两国的数字平台已经成为全球性的数字公司，在世界范围内拥有巨大的金融、市场和技术力量，在“数据价值链”上形成了显著发展优势。从数字平台发展的角度来看，虽然中国和美国都是全球的领导者，但是从市值来看，美国数字平台企业的市值远高于中国的数字平台企业，而且在2018年之后两者的差距呈现扩大的趋势。从核心技术、创新能力、规则制定、国际化等角度相比较，中国的数字平台与美国仍具有较大的差距。（二）中国数字经济发展规模及趋势得益于海量用户红利和丰富的技术应用场景，过去20年中国数字经济一直维持着较高速度的增长。本文基于蔡跃洲和牛新星（2021）提出的模型对中国数字经济增加值规模进行了测算，结果显示，从1993 年到2021年，中国数字经济增加值规模占GDP 的比重从2.7% 上升到18.3%，年均增速达 16.6%， 远高于同期GDP增速，2021年全国数字经济增加值规模约为21.0万亿元，如图1所示。图1 1993—2021 年中国数字经济增加值规模与GDP占比资料来源：根据蔡跃洲和牛新星（2021）的数据整理绘制。从发展趋势来看，中国数字经济经历了从高速增长到平稳增长再到高速增长的过程，2010年以后，伴随着新一代信息技术的加速创新和深度融合，数字经济重新进入高速增长期，2010—2021年数字经济增加值年均增速为9.9%，而同期中国经济进入新常态，GDP年均增速下降到7.9%。该研究将数字经济分为“数字产业化”和“产业数字化”两部分，前者主要包括与ICT产品服务提供直接相关的数字部门，后者主要涵盖ICT渗透到传统行业后带来的新模式。测算结果显示，1993—2021年，产业数字化的增速整体快于数字产业化，但是在2013年之后，随着电子商务、数字媒体等新兴数字部门的爆发式增长，“数字产业化”的增速高于“产业数字化”。不过，2021年“数字产业化”部分的增速出现下降，而“产业数字化”部分的增速则快速增长。新一代信息通信技术与传统产业的深度融合释放出巨大能量，成为引领经济发展的强劲动力，其中制造、金融、交通运输业是增速最快的行业，产业数字化正在开启新的一波增长浪潮。2020年，中国数字经济规模约为 18.4 万亿元（按2020年美元兑人民币平均汇率中间价6.9折算约为2.7 万亿美元），在全球数字经济规模中的占比为20.4%，这一数字超过 2020 年中国 GDP 在全球的比重（根据国际货币基金组织的测算，2020 年中国 GDP 约为 14.7 万亿美元，占全球GDP 的 17.4%） 。本文基于蔡跃洲和牛新星（2021）的测算模型及数字经济各组成部分年增长率，通过趋势外推方法对 2022—2035年数字经济增长率进行预测，并估算这些年份相应部分的增加值规模，进而得到加总的数字经济规模预测值，如表 1所示。预计到第十四个“五年计划”结束时（即2025年），中国数字经济增加值规模将达到 325166.5亿元（名义值），其中数字产业化增加值为151789.3亿元，产业数字化增加值为 173377.2亿元；数字经济增加值规模（名义值）将在2035年接近百万亿元。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》起草和征求意见过程中，一些地方和部门建议，明确提出到2035 年实现经济总量或人均收入翻一番的目标。如果要实现2035年人均GDP 翻一番的远景目标，要求未来15年GDP 实际年均增速达到4.8%。这种增长速度将使我国 GDP 总量从2020年103.0万亿左右上升到 207.5 万亿元（2020年不变价格）。以此为参照，2035年数字经济增加值规模在GDP中的占比将接近50%。未来15年，数字经济将在促进经济增长方面发挥越来越重要的作用，不仅是我国全面建设社会主义现代化国家的重要支撑，也将成为全球数字经济发展的重要驱动力。三、新发展阶段中国数字经济面临的挑战伴随新一轮科技革命和产业革命的深入发展，全球数字经济发展将向纵深推进，前沿数字技术的创新突破及产业深度融合将成为国际竞争的焦点。尽管我国数字经济发展已取得令人瞩目的成就，但与美国等数字经济强国相比在关键核心技术、研发创新能力等方面仍存在较大差距。此外，推动数字经济持续健康发展，还面临着资金、人才、监管、安全等诸多现实约束和挑战。（一）发展面临的挑战1.数字经济核心技术研发创新能力仍存在重大短板芯片是数字技术的物质载体，是数字经济发展的物质技术基础。在高端芯片制造、集成电路关键加工设备及材料、工业软件等方面，我国本土企业与国际领先企业相比存在较大的技术差距。2018年以来，中美科技战叠加新冠疫情冲击，已经对我国部分关键数字技术产品服务的持续稳定供给乃至产业链、供应链安全造成了一定影响，数字技术领域“卡脖子”风险日益凸显，短期内通过提升研发创新能力来化解“卡脖子”风险仍然存在诸多技术和商业障碍。2022年以来，美方对华在集成电路领域的封锁和打压不断强化，包括成立“芯片四方联盟”、禁售3nmEDA设计软件、出台《芯片与科学法案》、限制ASML对华出售14nm光刻机；10月7日，美国商务部又发布新的芯片出口管制措施，禁止企业向中国供应先进的计算芯片制造设备和其他产品，并对“美国人”支持中国特定集成电路开发或生产活动予以限制等。由于技术资金门槛、用户习惯、产业链条及产业生态等方面的特殊性质，数字关键核心技术实现自主可控目标所面临的困难远比想象的要多。以备受社会各界关注的高端芯片为例，要实现技术上的自主可控，不仅要组织研发攻关、不断突破技术瓶颈，还要在特殊的市场结构和复杂的产业创新生态下实现大规模商业化应用。2.推动数字技术与实体经济深度融合面临资金约束加快产业数字化转型、推动数字技术特别是新一代信息技术与实体经济深度融合，需要大量投资对传统产业进行全方位数字化改造。由于一次性投入大且回报周期较长，通常只有效益较好的大型企业才有意愿和条件全面推进，对于中小企业，“融资难、融资贵”问题长期存在，全面推进制造业数字化转型面临现实的资金约束；现阶段实现数字化应用对生产经营的全面覆盖，所需资金量太大，如不能在三年内收回投资，将直接影响企业的正常资金周转。即便是财务状况较好的行业领军企业，巨大的数字化建设投入也容易遭到股东或实际控制人的质疑。某个环节的数字化改造或机器替代，其投入回报还比较容易测算，但全面数字化建设可能带来的企业整体运营效率的提升很难与投入一一对应，难以准确核算出每一项投资的具体回报；当企业股东或实际控制人在考察成本收益时，管理层很难解释企业最终的盈利中哪部分应归属于数字化转型方面的投入。3.制造业数字化转型面临信息技术（IT）与操作技术（OT）融合瓶颈工业/制造业是未来数字技术与实体经济深度融合的主战场。在消费和服务领域，业务场景主要是汇集商品、卖家、买家的相关信息，然后进行交易撮合，实现数字化转换的难度相对较低。不同于消费互联网相对简单的交易场景，传统产业特别是工业/制造业的生产过程较为复杂，实现数字化转换需要信息技术（IT）与不同行业操作技术（OT）的深度融合。掌握计算机软硬件技术的IT人员只有在充分理解制造工艺/操作技术的前提下，才可能将其通过软硬件加以实现。不同行业的制造工艺千差万别，IT人员不可能深入了解每一个行业，而OT人员如果缺乏IT方面的知识背景又很难将其以IT人员易于理解的方式提出数字化建设需求。因此，既懂OT又懂IT的复合型数字人才是支撑深度融合的关键。然而，从我国制造业企业的实际情况来看，复合型数字人才往往是由企业内部OT人员自学IT技能而逐步培育起来的，成长周期长；复合型人才已经成为制约制造业企业数字化转型的重要瓶颈（蔡跃洲等，2022）。（二）规范面临的挑战1.平台经济等新模式、新业态带来新的监管难题作为新一代信息技术和数据要素支撑的模式创新，互联网平台具有低成本性、高开放度、高共享度、网络外部性等技术-经济特征。在初期高速发展阶段，低进入成本和高开放度使互联网平台能够以网状结构连接各种类型的用户，而低边际成本和高共享度则促进了用户间数据信息的产生和流动，并为用户低成本地利用数据信息创造了条件，促进了数据要素价值的释放，带动用户福利提升。然而，进入稳定成熟阶段后，平台的福利提升效应逐步趋于稳定，而其网络外部性特征则继续发挥作用，从而通过“马太效应”形成若干优势平台。少数优势平台凭借积累的大量用户和数据信息，获得市场垄断势力和数据垄断能力，形成垄断竞争乃至寡头垄断的市场格局。在实践中，受资本控制的垄断平台一般都有着滥用自身优势地位过度进行剩余索取的倾向，由此将损害平台上消费者、商户等其他主体利益，给政府监管带来新的挑战和难题。2.统筹数据要素市场发展与数据安全面临挑战数字经济时代，数据收集、处理、分析、传输的便利性，为加速经济循环、构建新发展格局提供了有力支撑。数据充分流动是加快经济循环的必要条件，然而数据流动过程中也伴随着数据安全问题。近年来，消费互联网平台对消费者数据的滥用和个人隐私的侵犯等问题，已经引起了社会各界的关注和反思。在供给侧，产业链上下游客户和供应商对企业数据安全的顾虑，一直是制约工业互联网平台发展的瓶颈。而跨境数据流动更是事关国家安全，世界主要经济体已经围绕数据主权和数据跨境流动展开了博弈。例如，欧盟出台《通用数据保护条例（GDPR）》，美国出台了《明确境外数据合法使用法案（CLOUD）》，日本则对其《个人信息保护法》进行修改并同美欧分别达成相关协议等。数据要素流动涉及的境内、境外、技术、制度等各种因素相互交织、错综复杂，给统筹数字要素市场发展与数据安全带来了很大挑战。四、新发展阶段应对挑战的建议从“十四五”到2035年是我国数字经济发展的关键时期，围绕全面建设社会主义现代化国家的根本任务和远景目标，结合前述问题挑战，应着力做好以下工作。（一）构建现代化数字产业体系首先应当加快实现关键核心技术自主可控，构建起现代化数字产业体系。一是“补短板”，充分发挥我国超大规模市场优势和举国体制优势，选取高端芯片、操作系统、工业软件、网络安全等若干“卡脖子”技术，综合运用首台套补贴、首台套保险、政府采购、集成电路产业投资基金等多种政策手段，加大研发创新的力度和步伐，尽早实现数字技术产业链、技术链的自主可控，切实筑牢数字经济发展的技术底座和国家网络信息安全屏障。二是“锻长板”，加大对5G等优势技术商业化应用的支持力度，强化其技术领先优势和商业应用优势，为保障数字经济发展安全准备更多反制手段。三是提前布局，在（数字领域）技术预测的基础上，围绕可能出现颠覆性创新的细分领域，如碳基芯片、量子计算、量子通信及下一代移动通信、人工智能（类脑智能），尽早开展预研并推动示范性应用，力争在全球数字竞争中抢占先机。四是推动完善产业生态体系，以集成电路/芯片制造为核心形成的数字技术/ICT产业生态系统，具有超长的产业链条，涵盖材料、设备、制造、应用四大模块，每一个模块又细分为多个环节。其中，处于上游的材料和设备是整个集成电路产业的基石，处于中游的制造模块及其产成品芯片则几乎构成所有数字技术的物质载体，下游则是经济社会不同领域的应用，涉及经济体量规模可观。完善以芯片制造为核心的产业生态系统，构建起现代化数字产业体系，可以为保障数字技术产业链供应链安全、构建现代化产业体系提供有力支撑。（二）降低产业数字化转型门槛优化数字基础设施布局及运行模式，降低产业数字化转型门槛。一是优化数字基础设施建设布局，完善信息网络基础设施建设布局，结合各地生产生活实际需要和主流技术及标准的变化情况，适时进行扩容升级，提高网络覆盖率，为未来智能工厂、无人驾驶、远程医疗（手术）等诸多应用场景提供低时延、大容量、高速率的数据信息传输保障。二是完善数字基础设施运行相关的标准协议，畅通关联基础设施之间的衔接配套，例如工业互联网标识解析体系、通信协议以及配套的基础软件、工业APP等，夯实数字技术与实体经济深度融合的底层基础，提升数字基础设施运行的整体效能。三是创新数字基础设施运行运营模式，切实降低产业数字化转型的成本和门槛。相比消费互联网等数字经济新模式，产业数字化转型特别是制造业数字化转型有着更为专业的应用场景和更高的技术复杂度，企业数字化转型改造也需要承担更高的成本。为此，有必要立足中国现实国情，摒弃急功近利的做法，将各地特色优势与工业互联网等数字基础设施的技术特点相结合，创新运行运营模式，通过降低成本引导企业实施数字化转型。（三）完善人才培养引进保障体系完善人才培养引进保障体系，以支撑数字化转型和高质量发展。一是探索复合型数字人才培养模式，改变关键岗位复合型人才偶发性自我成长的模式，从培训体系、人事制度、用工激励等入手形成系统性的复合型数字人才培养机制。二是做好高层次数字人才引进的顶层设计，特别要把握好中美博弈背景下海外华人科技人才回流的特殊机遇，统筹人才引进、安置、调配等各项工作并形成制度，做到“引得回、用得上、留得住”。三是构建并不断完善数字人才培养体系，在全面落实好《提升全民数字素养与技能行动纲要》基础上，围绕提升全体公民数字素养和专业人员数字技能的目标，调整优化课程设置和教育培训模式，形成基础教育、高等教育、职业教育、技能培训等有机衔接的数字人才培养体系。四是实现公民数字技能提升与岗位替代人员分流安置的有机衔接，充分利用数字经济新模式新业态提供的各种非标准就业（零工就业）做好分流安置工作，同时通过对分流安置人员的数字技能培训更好地支撑新业态发展。五是提高非标准就业人员的社会保障水平，切实解决好从业者安全、医疗、养老等保障问题，降低非标准就业从业风险，在稳定就业队伍、支撑新业态发展的同时也让更多群体享受到数字化红利，避免收入及福利差距过大。（四）构建完善数据要素流动制度体系构建完善数据要素流动制度体系，保障数据安全有序充分流动。一是完善公共数据开放共享机制。在现有的归集整理、分级分类和公共数据开放平台建设基础上，细化公共数据开放共享的权限设定、安全保障及激励机制，从改变本位主义观念、明确数据共享权责、提高开放共享激励等方面入手，循序渐进推动各级各部门加大数据开放共享力度。与此同时，对数据开放申请人、数据用途、后续追踪等也做出相应安排，明确各方权利责任，从制度上保障公共数据使用的安全性。二是完善社会数据确权、定价、交易、分配等制度体系。在现有《个人信息保护法》、《数据安全法》的法律框架下，进一步明确数据当事人、数据收集者、数据使用者的权利义务，设计数据交易后的收益分配规则。从技术角度入手，改变数据产品服务提供方式，将交易对象由原始数据转变为经由技术服务商提供的数据产品，设计匹配的交易规则和定价机制，结合数据交易实践探索规范“原始数据不出域，数据可用不可见”的交易模式。三是完善跨境数据流动制度体系。一方面，健全数据跨境流动安全审查机制，在现有《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等数据安全相关法律框架下，结合国际规则对涉及数据跨境流动的条款进行细化，并在中央层面由网信、工信等部门牵头成立专业的数据信息安全审查管理部门和安全评估机构；另一方面，加强跨境数据流动国际合作，建立完善数据跨境流动双多边合作机制，充分利用《区域全面经济伙伴关系协定》（RegionalComprehensive EconomicPartnership，RCEP）签署生效以及未来加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and ProgressiveAgreement for Trans-PacificPartnership，CPTPP）的机遇，推动数据跨境流动规则与国际接轨。与此同时，要利用好WTO、G20、APEC等多边合作平台，就个人信息保护和跨境数据流动与美国、欧盟、日本等主要数据资源大国建立双边协商机制。此外，倡导公开、透明、包容的原则，着力争取更多欠发达国家的支持，充分发挥我国的先发优势和市场规模优势，为欠发达国家发展数字经济提供技术援助并分享经验。（五）完善数字经济治理架构体系完善数字经济治理架构体系，优化数字经济发展外部环境。一是明确新发展阶段我国数字经济治理的基本原则和理念，以促进高质量发展和共同富裕、坚持以人民为中心的发展思想作为开展数字治理的基本原则，坚决防止资本无序扩张；按照平衡鼓励创新与遏制优势滥用的理念，根据被监管对象的发展阶段及其行为影响，实施针对性的治理监管活动。二是提高政府数字治理能力，构建起多元协同治理体系。充分发挥数据资源丰富的时代优势，配合公共数据的跨部门开放共享，健全完善治理监管部门间的分工协作机制，构建数据驱动的多元协同数字经济治理体系。三是强化数据治理，保障数据信息安全。强化政府监管力量和监管力度，对于违反数据安全相关规定的行为，特别是针对侵犯个人隐私、威胁国家安全等数据扩散行为，给予严格的监管；加强数据交易市场监管，打击地下数据交易，建立起数据溯源追踪机制，加大对非法数据交易的查处打击。四是以包容审慎为主基调对诸如人工智能、元宇宙等新兴技术及新业态进行治理和监管。在新事物刚刚萌芽兴起阶段，既要以包容的态度为其发展创造条件，又要充分预判其发展对经济社会带来的潜在威胁，顺势而为，充分发挥其对高质量发展的支撑，并预判存在的潜在问题提前从监管角度做出合理预案。点击下方"阅读原文"购买新刊